河南省纪委研究中央生态环保督察“回头看”问题整改

《纽约市区划条例》第74 - 792条规定，从地标所在地块上转移出去的容积率的量是该地块容积率减少的量。

由此，在中央的强力推动下，在维护中央权威的政治环境中，之前几乎寸步难行的司法改革，一夜之间带着鲜明的中国特色全面铺开。张文显：《法治化是国家治理现代化的必由之路》，《法制与社会发展》2014年第5期。

本轮改革最鲜明的特点就是将司法权明确归于中央事权。相反，都需要支持法官们独立作出各自认为适当的判断。基层司法机关面临日益艰难的法律环境，群众闹访、领导干预、信访不信法、案件量剧增、判决质量不高、重大冤假错案频现、法官待遇偏低、工作量过大、队伍不稳定、司法机关权威不足、司法判决得不到尊重，等等，这些状况迫使基层司法机关不断尝试改革。④在这一轰轰烈烈的政治背景下，没有被列为试点的省市，也纷纷选择一些辖区内的地方和单位自行试验。因此，本文拟就司法改革中地方与基层的作用问题，围绕顶层设计与摸着石头过河的关系，谈点自己的看法，就教于各位。

事实上，司法改革与经济体制改革又有许多不同之处，改革若不能重心向下，很难取得成功。[1]156法律工作者每天都会在不断变化的时间、地点、人群(领导、助手、当事人、同事、其他参与者等)条件下，面对不同的问题。但是，从其第10条规定可以看出，规划土地管理部门收集公众意见的方式，是书面问卷、信函、电子信箱等单向方式，而第11条规定的对反馈意见的处理方式则进一步说明，实质性的权衡和回应机制仍没有建立。

[24] 几乎所有的判决都没有对上述选择进行说理。本案判决是对涉及第三人利益的规划行政许可的审查。(3)项目总体布局中涉及的停车场(库)、绿化用地、交通出入口、公共厕所、运动场地、垃圾房、泵房、变电房和调压站等公共建筑、市政配套设施等。从中可以看出，法官基于城市发展实践提出的裁判思路，蕴含了现代法的精神。

针对第三人提出的对行政机关告知程序的异议，法院认为，采取网站公示和施工现场公示的方式以听取利害关系人的意见，并不违反城乡规划法第50条的规定，见(2014)沪二中行终字第146号行政判决书。工程建设的国家标准，由国务院工程建设主管部门组织草拟、审批。

《上海市城市规划管理技术规定》被作为上海市人民政府规章发布，其第3条第2款规定，编制详细规划涉及建筑管理内容的，应当符合本规定的要求。[27]这对于我国城市空间利益分配的讨论也有意义，因为这将涉及对谁的空间问题的回答。[15]这就从规范层面确立了一个关系链：城市规划根据规划技术标准和规范编制，而规划行政许可根据城市规划提出的规划技术要求作出。实践中，既有工业用地迫近文教居住用地，大学等机构不堪其扰，或者地铁噪音、振动使邻近居民难以忍受，也有居住用地静悄悄包围厂区，工厂被迫搬迁，甚至有墓地围村、墓地在闹市区赫然扩建等极端情形。

在物权法第二编以专章规定相邻关系，其第84条规定了原则，第89条则规定：建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。在笔者搜集范围内，来可伟等诉上海市城市规划管理局规划许可案的判决，进行了相对深入的说理。进入专题： 城市规划 行政许可 相邻关系 行政诉讼 行政程序 。在噪声严重污染的情况下，一方面需要及时地修订标准，另一方面需要其他制度架构，例如通过后续的规划、许可来控制不相容的土地使用和建设项目(例如住宅和学校)，使其远离机场周边地区，而将相容的土地使用和建设项目(例如工业和商业)安排在机场周围。

[33]参见前引(26)，埃贝哈德?施密特-阿斯曼书，第287页以下。在德国法上，德国联邦行政法院把基于基本法第14条对相邻权人的反对请求权的前提条件具体化：(1)第三人的地产必须由于这项已经批准的、第三人反对的计划而发生地产周围环境的持续性改变。

[36] (2012)沪二中行终字第192号行政判决书。[25]在该案法官看来，许可建设的新开发项目对相邻关系人日照等利益事实上的缩减，显然是一种不利的影响，但只要这种影响仍在规划法规规定的范围之内，规划行政许可就不违法。

典型案例和样本判决在审查认定规划许可合法之后，即不再审查对行政相对人而言合法的许可是否侵犯利害关系人权益，而是直接由合法得出不侵权的结论。(3)影响不仅是严重的，而且必须是无法承受的。[3]此后，以土地城镇化为首要特征的城市化进程高速发展。以机场建设相邻关系处理来看，《机场周围飞机噪声环境标准》(GB 9660—88)和《机场周围飞机噪声测量方法》(GB 9661—88)只能作为一个判断基准。1988年7月8日，在6家投标企业中，日本孙氏企业有限公司以美元支付相当于人民币1.0416亿元的出让金，获得上海市虹桥经济技术开发区某地块1.29万平方米土地50年使用权。在通风、安宁等方面，本文的讨论很可能也具有参照意义。

[42]关于邻避效应的成因及其制度回应，美国的代表性研究文献，See Vicki Been,What's Fairness Got to Do With It? Environment Justice And The Siting of Locally Undesirable,78 Cornell L.Rev.1001(1992-1993). [43]关于技术标准的法律性质和法律效力，参见宋华琳：《论技术标准的法律性质——从行政法规范体系角度的定位》，《行政法学研究》2008年第3期，第36页以下。三、行政行为第三人效力制度的扩张和延伸 我国法院判决将一个主观权利保护诉求处理成了客观合法性监督。

[26] 在行政法学理论上，现代社会的复杂形态使得行政行为常常不只是对其相对人产生影响，即使是授益性的决定，也可能对第三人的利益产生影响。代表性论文参见张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期，第100页以下。

上诉人认为其未看见公示的规划设计方案，群众来信材料涉嫌伪造的主张，不能推翻被上诉人已按照规定公示规划设计方案的事实，见(2012)沪二中行终字第145号行政判决书。理想状态是，在城市空间利益的配置上，以科学为依据的健康需要构成技术基准线，通过民主机制的利益衡量找到利益平衡点，经由法治程序的法院监督和行政的自我拘束确立权利义务边界，从而形成科学、民主和法治的三重正当性证成机制。

[9]美国的区划注重财产价值保护，参见Robert C.Ellickson Vicki L.Been,Land Use Controls:Cases and Materials，中信出版社2003年版(影印本)。[29]参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第88页以下。[18](1999)沪一中行终字第79号行政判决书。[21]在王守全等诉上海市宝山区规划管理局规划许可案中，二审判决认为：被上诉人作出许可核定的建筑间距等各项规划技术指标均符合《技术规定》的要求。

[32](2006)天行初字第49号行政判决书。[45]如此，城市规划正当性将由民主机制加以证成。

从标准的制定目的来看，它不承担不确定的多元利益平衡的功能，而是提供至关重要的利益的保护基准。关于日照标准，前述典型案例中适用的《城市居住区规划设计规范》(GB 50180-93)则为国家强制性标准，其规定有Ⅴ、Ⅵ气候区冬至日日照时数应大于一小时，老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准。

制度方面的发展，首先从程序方面展开。念泗三村28幢居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案，[13]是最高人民法院迄今发布的关于规划许可侵犯相邻权益争议的唯一案例，该案判决可以作为最高人民法院相关司法态度的表达。

更重要的是，无论是利害关系人行政诉讼制度，还是行政行为的第三人效力制度从司法过程延伸到了行政过程，都未能有效缩减城市空间利益分配上的正当性赤字，这就提出了城市规划的正当程序建设，特别是公众参与程序制度的建设问题。其实，行政行为的第三人效力制度和理论，要求行政机关在做出这类行政行为时，要对公共利益和多元利益予以全面、公正权衡，这就允许行政机关出于有利于他人利益的考虑缩减某些利益。其中，总平面图中应标注以下内容：(1)用地面积、建筑面积、容积率等规划设计指标。对于相关第三人的权利侵害问题，需要考虑遭到第三人反对的决定可能违反了保护第三人的规范，这就需要考虑规范的保护目的问题，它讨论的是对相关第三人的法律保护的可能性。

例如，2013年3月1日施行的《上海市建设工程设计方案规划公示规定》第2条规定，新建、改建、扩建建设工程与现有居住建筑相邻，或拟建工程冬至日日照阴影范围内有居住建筑，对相邻居住环境可能产生影响的，规划土地管理部门在批准方案前，应当按照本规定进行方案规划公示、听取公众意见。(3)规划许可以日照时间缩短、建筑间距缩小等形式事实上分配了空间利益。

[24]参见(2012)沪二中行终字第145号、192号行政判决书，(2013)沪二中行终字第217号、653号行政判决书，(2014)沪二中行终字第146、419、531号行政判决书。用经济学的语言来表述，这些设施具有外部性，有正有负，但是对每座城市的运营而言又都不可或缺，因此需要在法律上明确。

实际上，公众参与已经成为城市规划制度程序的组成部分，以审批机关公共性为目标而进行的改革则更具有积极意义。【摘要】高速城市化和城市土地上多元权益结构的形成，催生了开发过程中城市空间利益分配问题。